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采購人如何選擇代理機構？三個方面應關注

采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項目，必須委托集中采購機構代理采購;采購分散采購項目可委托采購代理機構代理采購。采購人選擇代理機構是采購人的主體責任，采購人自主選擇代理機構即可。在國家取消代理機構資格認定、實行名錄登記管理、迎來“零門檻”時代后，代理機構如雨后春筍般蓬勃興起。截止2021年8月中旬，代理機構在中國政府采購網(wǎng)注冊登記名錄達31357家，名錄信息全國共享并向社會公開，其中在湖北政府采購網(wǎng)上注冊登記的政府采購代理機構名單有1747家（包括外省274家。按照現(xiàn)行“免費、自愿、一地注冊、全國通用”原則，如何從眾多的代理機構進行選擇，是政府采購工作中長期困擾采購人、擺在采購人面前一個不可回避的現(xiàn)實問題。直接指定代理機構可能會產(chǎn)生人情關系等不良風氣;通過搖號隨機選定擔心代理機構參差不齊的業(yè)務能力影響采購結(jié)果;探索建立政府采購代理機構庫，害怕產(chǎn)生違反“任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購采購代理機構”等規(guī)定的法律風險。實際工作中經(jīng)常遇到采購人、監(jiān)管機構當面或電話咨詢，常常為如何選定代理機構困擾。為此，筆者結(jié)合政府采購管理工作實際和現(xiàn)行政府采購政策規(guī)定，談談采購人如何選定政府采購代理機構，供政府采購業(yè)內(nèi)同仁討論交流或參考。
一、代理機構選定的形式
《政府采購法》第十九條第二款規(guī)定，“采購人有權自行選擇采購代理機構，任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購代理機構”。法律賦予采購人“自行選擇”代理機構的權利非常明確，但現(xiàn)實工作中，采購人卻對“自行選擇”存在諸多困惑，代理機構業(yè)務能力參差不齊，從成千上萬的注冊登記代理機構名單中選取，使得采購人無從辨別，從實際情況看，自行選擇代理機構通常有以下五種方法。
一是直接指定法。一般通過考察、他人介紹、自我推薦等方式指定。是法律賦予采購人“自行選擇”權利的直接體現(xiàn)，也是采購人選擇代理機構的最常見做法，其特點是方便快捷，無需為選擇代理機構花費較大精力，但往往帶有盲目性，指定的代理機構可能與代理的采購項目不相適應。其中，一個不容忽視的現(xiàn)象是，“他人介紹”或“自我推薦”往往演變成領導打招呼、熟人拉關系、代理項目靠攻關的人情關系和不正當競爭關系。
二是隨機產(chǎn)生法。通過搖號方式，從政府采購網(wǎng)上注冊登記的政府采購代理機構名單中隨機產(chǎn)生。其特點是便利、快捷，避免人情關系;不足的是代理機構可能與代理的采購項目不相適應，其具體實力不清楚，不一定熟悉本地的政府采購管理系統(tǒng)和具體的操作環(huán)境，與當?shù)貨]有業(yè)務往來，可能會影響政府采購效率。有的代理機構業(yè)務偏重于代理工程項目，僅對招標投標法政策規(guī)定及流程熟悉，有的代理機構偏重于代理貨物、服務項目，只對政府采購法政策規(guī)定及流程熟悉，而隨機選擇容易出現(xiàn)代理機構與代理的采購項目不相適應，進而影響采購活動的順利開展。
三是政府采購法。是指代理費用達到采購限額標準，且由采購人支付（代理費用由中標、成交供應商支付對采購人而言沒有支出直接發(fā)生），通過政府采購程序選擇代理機構的一種特殊情形。其前提是采購主體、采購資金和采購內(nèi)容(需求)符合《政府采購法》的相關規(guī)定，這種情形采購時間長，效率低下，適用范圍有局限，僅適用于代理費用超過分散采購限額標準且由采購人支付的情形，而且有悖于《政府采購代理機構管理暫行辦法》的通知（財庫〔2018〕2號）第十五條 “ 代理費用超過分散采購限額標準的，原則上由中標、成交供應商支付”的規(guī)定精神。其特點符合政府采購法定程序和規(guī)定，《政府采購品目分類目錄》(財庫〔2013〕189號)設有“采購代理服務”品目，以“采購代理服務”為品目實施政府采購合理合法，采購結(jié)果也真實可靠。
四是遴選建庫法。是指采購人通過遴選的方式選擇多家代理機構組成代理機構庫，使用時按一定規(guī)則從庫中選定。其特點減少人為干預和直接指定的盲目性，減少每個項目均考察、選擇代理機構或通過政府采購程序選定代理機構所帶來的工作量，一勞永逸。采購人自主建庫也符合“采購人有權自行選擇采購代理機構”的法律規(guī)定，但其合理性卻值得商榷。無論采取何種方法分配代理業(yè)務，總會產(chǎn)生這樣那樣的問題:直接指定可能造成分配不公和權力失控，且會助長不正之風;二次競爭則易造成庫內(nèi)代理機構達成“默契”，形成聯(lián)盟。長時間使用庫內(nèi)代理機構易形成壟斷，不利于構建優(yōu)勝劣汰的代理機構市場競爭機制。短期內(nèi)，可能造成采購人責任轉(zhuǎn)嫁，不利于構建“誰委托誰負責，誰出問題向誰問責”懲戒機制。
五是動態(tài)綜合遴選法。上述4種選擇代理機構形式各有優(yōu)缺點，為了提高選定代理機構的合法性和權威性，防范廉政風險，可以將上述幾種方式結(jié)合起來，通過借鑒政府采購程序，比照政府采購競爭性磋商方式，選擇出一定數(shù)量的代理機構，并完善進退機制、定期進行動態(tài)調(diào)整，將受到處罰整改、有效投訴成立的代理機構剔除，年度按照內(nèi)控程序新增進入，在采購人門戶網(wǎng)站統(tǒng)一對外公示，接受采購人內(nèi)部和外部舉報監(jiān)督，這種情形的選擇代理機構方法稱之為動態(tài)綜合遴選法。這種做法既體現(xiàn)了采購人作為政府采購活動的第一責任主體，增強責任意識，又可通過制度、程序促使依法行使權力，避免權力濫用導致選擇代理機構不當、影響采購效率等風險發(fā)生。
二、代理機構選擇應該厘清的問題
代理機構選擇是實施政府采購活動必備的前提條件，對整個政府采購項目的順利實施有著很關鍵的作用，其涉及面廣、政策性強，社會關注度高，對相關政策需要熟悉把握、理解到位，有助于依法理性選取代理機構。實際工作中，對代理機構的選擇還存在一些認識誤區(qū)，在有關問題上還存有顧忌，主要包括以下幾個幾方面：
所有采購人都需采用動態(tài)綜合遴選法么？其實不然，需要根據(jù)采購人年度采購項目情況，進行具體分析。筆者認為：按照年度政府采購預算安排，如果單位一個預算年度政府采購資金量和項目數(shù)量不多，可以建立選擇代理機構的集體研究、集體決策機制，采用采購人內(nèi)部推薦、采購歸口管理機構集中、市場考察、內(nèi)部決策程序決定等方式，直接指定信用良好的代理機構; 當然，為規(guī)范化、程序化、制度化管理，對預算額較大、采購需求相對復雜的項目，可通過政府采購程序選擇、采用動態(tài)遴選建庫模式只選擇1-3家代理機構保持合作應該是在最優(yōu)選擇。
代理費用怎么收?。俊墩少彺頇C構管理暫行辦法》的通知（財庫〔2018〕2號）明確規(guī)定，代理機構應當在采購文件中明示代理費用收取方式及標準，隨中標、成交結(jié)果一并公開本項目收費情況，包括具體收費標準及收費金額等。代理費用可以由中標、成交供應商支付，也可由采購人支付。但對代理費用的具體標準沒有規(guī)定，無論采取哪種形式選擇代理機構，都應由采購人和代理機構按照市場化原則自行確定。代理機構依據(jù)國家發(fā)改委已廢止的《招標代理服務收費暫行辦法》等作為代理費用收取依據(jù)沒有法律效力。
監(jiān)管部門能夠動態(tài)綜合遴選么？根據(jù)《政府采購法》第十九條規(guī)定，采購人有權自行選擇采購代理機構，任何單位和個人不得以任何方式為采購人指定采購代理機構。《政府采購代理機構管理暫行辦法》（財庫〔2018〕2號）第十二條則明確，采購人應當根據(jù)項目特點、代理機構專業(yè)領域和綜合信用評價結(jié)果，從名錄中自主擇優(yōu)選擇代理機構。任何單位和個人不得以搖號、抽簽、遴選等方式干預采購人自行選擇代理機構?！敦斦筷P于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》（財庫〔2019〕38號）進一步強調(diào)了采購人自主選擇代理機構的權利，將清理“強制要求采購人采用抓鬮、搖號等隨機方式或者比選方式選擇采購代理機構，干預采購人自主選擇采購代理機構”的做法。因此監(jiān)管機構不能以規(guī)范政府采購行為為借口，統(tǒng)一建立代理機構名錄庫，采購人如何選擇代理機構是自己的職責，政府采購監(jiān)管部門不能干預。政府采購法相關法律法規(guī)對采購人選擇代理機構方式及程序檢查也沒有相關規(guī)定，政府采購監(jiān)管部門對采購人如何選定代理機構進行監(jiān)管和檢查法律依據(jù)不足。
采購人動態(tài)綜合遴選屬于政府采購行為嗎？根據(jù)政府采購法第二條規(guī)定，判定一個采購活動是否屬于政府采購范圍應符合三個條件：采購主體、使用財政性資金、采購目錄內(nèi)或限額以上的貨物、工程和服務行為。選擇代理機構行為不需要發(fā)生財政支出，不與支出發(fā)生關聯(lián)，后期一般由中標成交供應商支付。所以遴選代理機構一般不屬于政府采購范圍。這種由采購人建立的、供本單位使用的采購代理機構庫不屬于《關于開展政府采購備選庫、名錄庫、資格庫專項清理的通知》（財辦庫〔2021〕14號）的清理范圍。（財辦庫〔2021〕14號）的清理范圍是“除小額零星采購適用的協(xié)議供貨、定點采購外，對于政府采購限額標準以上或集中采購目錄以內(nèi)的采購項目，通過入圍等方式設置的、作為參加政府采購活動資格條件的各類備選庫、名錄庫、資格庫等供應商庫。”《關于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》（財庫〔2019〕38號）禁止采購人設置備選庫、名錄庫、資格庫等也不包括選擇采購代理機構。
上級主管單位動態(tài)綜合遴選建庫可以適用所屬采購人嗎？根據(jù)財政部最新留言回復，采購人自建代理機構庫屬于履行自行選擇代理機構的職權，并不違規(guī)。上級主管單位通過動態(tài)綜合遴選入圍方式建立采購代理庫，然后指定下屬各獨立預算的事業(yè)單位必須在此庫中選擇代理機構，不得選擇庫外代理機構，這種主管預算單位為下屬單位指定采購代理機構屬于采購人內(nèi)部事項，不違反《政府采購法》規(guī)定。上級主管單位動態(tài)綜合遴選建庫可以適用下屬的所有采購人。
三、動態(tài)綜合遴選代理機構應重點考慮的內(nèi)容
采購人開展動態(tài)綜合遴選代理機構時，要堅持節(jié)約、科學、規(guī)范的原則，符合單位內(nèi)控制度的要求，接受內(nèi)部業(yè)務、財務、采購、監(jiān)督等人員的監(jiān)督檢查。首先通過社會調(diào)研、咨詢、問卷調(diào)查等方式，對社會代理機構注冊登記備案的現(xiàn)有情況進行了解;然后分析本單位的政府采購項目采購類別、數(shù)量等，按照項目特點、類別擬定承接具體項目的代理機構數(shù)量、需求和評分辦法等；再發(fā)出邀請公告，邀請代理機構參與磋商；通過綜合評分方式等遴選方式推薦出代理機構候選名單;最后按照內(nèi)部控制程序確定代理機構范圍;落實到具體項目時，采取抽簽的方式或依據(jù)項目特點指定代理機構。通常會把貨物、服務項目和工程項目分為兩個包來進行遴選。具體遴選時重點考慮以下幾個方面：
一是代理機構應當具備的資格條件。代理機構應邀參與采購業(yè)務，實際可視同于提供服務的供應商，參照政府采購法第二十二條規(guī)定，參與磋商活動的代理機構應當具備下列條件:具有獨立承擔民事責任的能力;具有良好的商業(yè)信譽和健全的財務會計制度;具有履行合同所必需的設備和專業(yè)技術能力;有依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄;參加政府采購活動前三年內(nèi)，在經(jīng)營活動中沒有重大違法記錄。動態(tài)綜合遴選時，沒有上述上述條件，又不能按照磋商文件規(guī)定提供相關證明材料的，不予通過資格性審核。
二是代理機構應當具備的基本條件。根據(jù)財政部《政府采購代理機構管理暫行辦法》的通知（財庫〔2018〕2號）規(guī)定，代理機構開展政府采購業(yè)務應當具備相關條件：建立完善的政府采購內(nèi)部監(jiān)督管理制度；擁有不少于5名熟悉政府采購法律法規(guī)、具備編制采購文件和組織采購活動等相應能力的專職從業(yè)人員；具備獨立辦公場所和代理政府采購業(yè)務所必需的辦公條件；在自有場所組織評審工作的，應當具備必要的評審場地和錄音錄像等監(jiān)控設備設施并符合省級人民政府規(guī)定的標準。實際磋商時，提供的資料信息不全或者不清晰，或者與注冊登記信息不一致，這類公司應視同不符合資格要求，不予考慮。
三是2021年全國政府采購代理機構評價指標體系可列為評分因素?！敦斦筷P于2021年開展全國政府采購代理機構監(jiān)督評價工作的通知》（財庫〔2021〕24號）印發(fā)了2021年全國政府采購代理機構評價指標體系，采購人在編制代理機構動態(tài)綜合遴選文件時，可參考將一些指標作為磋商評分因素，如企業(yè)基本情況，企業(yè)業(yè)績與人員情況、企業(yè)管理情況、企業(yè)失信與處理處罰情況，根據(jù)采購人的需要設置分值，統(tǒng)籌評價代理機構的業(yè)務、商務情況。還可以將一些個性化的需求，如代理機構是否建有網(wǎng)站、網(wǎng)上信息是否及時更新、辦公和檔案場地是否與注冊登記地一致、近年是否更換單位名稱、質(zhì)疑投訴量是否較大等作為評分因素予以考量。
四是參考采購人對代理機構的履職評價情況。根據(jù)財政部關于印發(fā)《政府采購代理機構管理暫行辦法》的通知（財庫〔2018〕2號）第十七條規(guī)定，財政部門負責組織開展代理機構綜合信用評價工作。采購人、供應商和評審專家根據(jù)代理機構的從業(yè)情況對代理機構的代理活動進行綜合信用評價。綜合信用評價結(jié)果應當全國共享。目前全國有的地方在采購活動或評審活動結(jié)束后5個工作日內(nèi)，在政府采購信用評價系統(tǒng)中記錄代理機構的職責履行情況。采購人動態(tài)遴選供應商可以查看代理機構的評價情況、代理項目次數(shù)等代理業(yè)務相關信息。
五是注重查詢或使用代理機構的信用信息。根據(jù)《關于在政府采購活動中查詢及使用信用記錄有關問題的通知》(財庫〔2016〕125號)規(guī)定，通過“信用中國”網(wǎng)站（www.creditchina.gov.cn）、中國政府采購網(wǎng)（www.ccgp.gov.cn）等渠道查詢代理機構信用記錄、代理機構不良行為記錄名單，對采購代理機構信用記錄進行甄別，對列入失信被執(zhí)行人、重大稅收違法案件當事人名單、政府采購嚴重違法失信行為記錄名單及其他不符合《中華人民共和國政府采購法》第二十二條規(guī)定條件的代理機構，應當拒絕其參與動態(tài)綜合遴選活動。