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“陽(yáng)光”還是“灼傷” ——業(yè)內(nèi)專家暢談中標(biāo)文件公開(kāi)應(yīng)遵循何原則

■ 本報(bào)記者 鄭楊

近期，一些地方招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管部門(mén)要求招標(biāo)人公開(kāi)中標(biāo)候選人投標(biāo)文件，包括資質(zhì)證書(shū)、技術(shù)方案、人員配置等等。一旦中標(biāo)，意味著這些信息全部“曬”到網(wǎng)上。

對(duì)此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，這有利于公眾監(jiān)督，讓圍標(biāo)串標(biāo)、材料造假等行為無(wú)所遁形，政府采購(gòu)領(lǐng)域也應(yīng)設(shè)置相關(guān)規(guī)定；也有觀點(diǎn)認(rèn)為，公開(kāi)中標(biāo)文件并無(wú)必要，屬于過(guò)度公開(kāi)，其中涉及商業(yè)秘密等內(nèi)容，對(duì)投標(biāo)供應(yīng)商權(quán)益帶來(lái)負(fù)面影響，目前政府采購(gòu)信息公開(kāi)要求已經(jīng)可以滿足公眾監(jiān)督的要求。

采購(gòu)人、監(jiān)管部門(mén)也是眾說(shuō)紛紜——中標(biāo)文件公開(kāi)的規(guī)定，究竟該不該引入政采圈？如何在透明度和保護(hù)商業(yè)秘密之間尋求平衡？又如何在提升透明度的同時(shí)，筑牢保護(hù)商業(yè)秘密的防火墻，避免“陽(yáng)光”灼傷市場(chǎng)主體？這些成為各方熱議的焦點(diǎn)。

公開(kāi)之利與保密之憂

公開(kāi)詳細(xì)信息有助于防止“暗箱操作”，已是社會(huì)共識(shí)。目前，廣東深圳、河南唐河等地正在探索實(shí)踐“有限公開(kāi)”模式——僅公示中標(biāo)文件中的資格證明、詳細(xì)報(bào)價(jià)和承諾函等非核心內(nèi)容，而非全部投標(biāo)文件。

“公開(kāi)中標(biāo)文件的核心目的，是提升透明度和公信力。政府采購(gòu)用的是財(cái)政資金，公眾有權(quán)知道錢(qián)是怎么花的、誰(shuí)中標(biāo)、憑什么中標(biāo)。”長(zhǎng)春理工大學(xué)法學(xué)院教授王平指出，公開(kāi)中標(biāo)文件至少具備四重積極意義：增強(qiáng)程序可信度、威懾腐敗行為、促進(jìn)供應(yīng)商公平競(jìng)爭(zhēng)、驗(yàn)證評(píng)標(biāo)結(jié)果的合理性。尤其是社會(huì)監(jiān)督的力量，能大幅提高串標(biāo)、造假、評(píng)標(biāo)不公等行為的被發(fā)現(xiàn)幾率。

對(duì)此，業(yè)內(nèi)專家李杭表示，公開(kāi)中標(biāo)文件有助于推動(dòng)行業(yè)技術(shù)交流與標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展。“公開(kāi)中標(biāo)文件中的技術(shù)方案、創(chuàng)新思路等內(nèi)容，可為同行業(yè)其他企業(yè)提供參考，促進(jìn)技術(shù)交流與借鑒，推動(dòng)行業(yè)整體技術(shù)水平提升。同時(shí)，通過(guò)分析公開(kāi)的中標(biāo)文件，監(jiān)管部門(mén)和采購(gòu)人可總結(jié)不同項(xiàng)目的需求特點(diǎn)、供應(yīng)商的響應(yīng)模式，進(jìn)而優(yōu)化采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)標(biāo)規(guī)則等，推動(dòng)政府采購(gòu)的專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化。”

但不少人也擔(dān)憂，中標(biāo)文件中通常包含大量商業(yè)秘密，公開(kāi)后最直接的影響將會(huì)體現(xiàn)在供應(yīng)商的合法權(quán)益受損上。王平告訴記者：“如成本結(jié)構(gòu)、獨(dú)特工藝、專利技術(shù)、客戶名單等信息一旦被競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手獲取，中標(biāo)企業(yè)可能在未來(lái)的投標(biāo)中失去優(yōu)勢(shì)?！?

更令人擔(dān)憂的是此舉對(duì)創(chuàng)新動(dòng)力的抑制。“如果企業(yè)投入大量研發(fā)資源設(shè)計(jì)的方案因中標(biāo)而被公開(kāi)，其實(shí)在一定程度上也算是給同行提供了‘免費(fèi)午餐’?！辈稍L中，某供應(yīng)商負(fù)責(zé)人對(duì)記者坦言，“長(zhǎng)此以往，我們創(chuàng)新投入的積極性必然降低，這是毋庸置疑的?！?

“強(qiáng)制公開(kāi)中標(biāo)文件對(duì)供應(yīng)商參與意愿的影響頗為復(fù)雜?！蓖跗秸J(rèn)為，短期內(nèi)或許能提升新供應(yīng)商的參與意愿，但長(zhǎng)期可能導(dǎo)致創(chuàng)新型企業(yè)退縮、技術(shù)方案同質(zhì)化、“模板投標(biāo)”泛濫。

對(duì)此，李杭還表示，全部公開(kāi)中標(biāo)文件，不僅會(huì)使得采購(gòu)方陷于法律糾紛，也不利于保護(hù)先進(jìn)生產(chǎn)力和知識(shí)產(chǎn)權(quán)，并使具有特色技術(shù)或方案的供應(yīng)商退出競(jìng)爭(zhēng)，使采購(gòu)人不能采購(gòu)到滿意的產(chǎn)品和服務(wù)，也不利于政府采購(gòu)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

“問(wèn)題不在于要不要公開(kāi)，而在于公開(kāi)什么、如何公開(kāi)?！边|寧省財(cái)政廳政府采購(gòu)處副處長(zhǎng)佟克勝說(shuō)。

模糊地帶與公開(kāi)之道

“政府采購(gòu)法及其實(shí)施條例等法律法規(guī)都明確，政府采購(gòu)信息中涉及商業(yè)秘密的不予公開(kāi)。強(qiáng)制要求中標(biāo)文件內(nèi)容全部公開(kāi)可能直接違反上述法律?！崩詈颊f(shuō)。

如何在遵循法律保護(hù)商業(yè)秘密的前提下，最大限度滿足公眾知情權(quán)和社會(huì)監(jiān)督的需要？如果政府采購(gòu)領(lǐng)域要探索中標(biāo)文件公開(kāi)，該如何推進(jìn)？

“是中標(biāo)文件全文公開(kāi)？還是僅公開(kāi)部分內(nèi)容？法條存在模糊地帶?！蓖跗街赋?，《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》第三十二條雖定義了商業(yè)秘密，但未針對(duì)投標(biāo)文件場(chǎng)景細(xì)化。例如，投標(biāo)文件中的技術(shù)方案、管理策略等是否自動(dòng)歸類為商業(yè)秘密，缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)。

“由于相關(guān)法規(guī)中并未對(duì)商業(yè)秘密進(jìn)行量化的定義，因此政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)也無(wú)法對(duì)商業(yè)秘密的范圍進(jìn)行定義。這為推行中標(biāo)文件公開(kāi)造成了一定困難，也容易因買(mǎi)賣(mài)雙方的理解不同產(chǎn)生歧義，導(dǎo)致項(xiàng)目采購(gòu)無(wú)法順利進(jìn)行。”李杭說(shuō)。

采訪中，專家們一致認(rèn)為，政府采購(gòu)信息公開(kāi)不能一刀切，更不能非黑即白。

對(duì)于“公開(kāi)”和“保密”的界限問(wèn)題，佟克勝認(rèn)為，平衡“公開(kāi)”與“保密”的關(guān)系，是發(fā)揮投標(biāo)文件公開(kāi)積極作用的前提。這也表明在“如何公開(kāi)”的操作路徑上需更加精細(xì)化。

“中標(biāo)文件的公開(kāi)必須嚴(yán)格遵循法律法規(guī)?！崩詈颊J(rèn)為，對(duì)涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的內(nèi)容應(yīng)依法剔除，不予公開(kāi)。例如，投標(biāo)文件中經(jīng)常包含的生產(chǎn)工藝、工藝流程、設(shè)計(jì)圖紙、技術(shù)特色、專利、施工組織設(shè)計(jì)、管理方法、成本核算等內(nèi)容，往往具有商業(yè)價(jià)值，能為投標(biāo)人帶來(lái)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，投標(biāo)人通常會(huì)通過(guò)密封等方式對(duì)投標(biāo)文件采取保密措施，在開(kāi)標(biāo)前不為公眾所知悉，評(píng)審人員也不得泄露。這些均符合商業(yè)秘密的特征。

在遵守法規(guī)底線的基礎(chǔ)上，也需要靈活結(jié)合項(xiàng)目特征。佟克勝表示，“可公開(kāi)信息”與“應(yīng)保護(hù)信息”的邊界需要招標(biāo)方和投標(biāo)方共同認(rèn)可。比如，由招標(biāo)方提出“可公開(kāi)信息”，公開(kāi)征求意見(jiàn)，投標(biāo)方結(jié)合實(shí)際提出意見(jiàn)和建議。雙方對(duì)“可公開(kāi)信息”達(dá)成一致意見(jiàn)后，其他信息作為“應(yīng)保護(hù)信息”不予公開(kāi)。

王平建議推行“分類公開(kāi)”機(jī)制。換言之，將中標(biāo)文件中的信息進(jìn)行分類，分為必須公開(kāi)的信息，如項(xiàng)目基本信息、中標(biāo)結(jié)果等；可以部分公開(kāi)的信息，如技術(shù)方案的概述而非細(xì)節(jié)；需要保密的信息，如商業(yè)秘密、核心技術(shù)和客戶信息等。在此基礎(chǔ)上，可借助技術(shù)手段實(shí)現(xiàn)“脫敏公開(kāi)”，如模糊處理關(guān)鍵參數(shù)、延遲公開(kāi)詳細(xì)方案，甚至利用區(qū)塊鏈存證確保文件真實(shí)性且不泄露內(nèi)容。

同樣也是分類公開(kāi)，李杭從項(xiàng)目類型角度提出，對(duì)通用貨物、簡(jiǎn)單服務(wù)和小額工程，可全面公開(kāi)；對(duì)技術(shù)復(fù)雜、創(chuàng)新性強(qiáng)的項(xiàng)目，則應(yīng)允許屏蔽核心商業(yè)信息。

“公開(kāi)中標(biāo)文件如同‘雙刃劍’，在打破信息壟斷的同時(shí)，也可能扼殺市場(chǎng)最寶貴的創(chuàng)新活力。理想的路徑應(yīng)是‘有限透明’，在公眾監(jiān)督與商業(yè)保護(hù)間建立動(dòng)態(tài)‘防火墻’?！蓖跗秸f(shuō)，“當(dāng)前挪威實(shí)行的‘中標(biāo)方案解說(shuō)會(huì)’制度值得借鑒。在這種模式中，中標(biāo)企業(yè)須公開(kāi)講解技術(shù)原理但不披露細(xì)節(jié)，既滿足知情權(quán)又保護(hù)核心競(jìng)爭(zhēng)力。我國(guó)政府采購(gòu)要邁向高質(zhì)量發(fā)展，必須超越‘唯低價(jià)中標(biāo)’和‘絕對(duì)透明’的簡(jiǎn)單思維，構(gòu)建鼓勵(lì)長(zhǎng)期價(jià)值創(chuàng)造的制度生態(tài)。”

陽(yáng)光采購(gòu)需有“智慧”

無(wú)論支持還是反對(duì)，受訪專家都表示，理想中的“陽(yáng)光采購(gòu)”，不應(yīng)以犧牲供應(yīng)商合法權(quán)益和創(chuàng)新動(dòng)力為代價(jià)。

“在追求‘陽(yáng)光采購(gòu)’的道路上，只有公開(kāi)才能為公平、公正提供良好的基礎(chǔ)和監(jiān)督環(huán)境。讓政府采購(gòu)活動(dòng)中更多的環(huán)節(jié)、更多的內(nèi)容接受更廣泛的社會(huì)監(jiān)督，才能解決政府采購(gòu)快速發(fā)展中積累的問(wèn)題，優(yōu)勝劣汰，提升公信力?！崩詈紡?qiáng)調(diào)。

“公開(kāi)是必然趨勢(shì)，但必須是有結(jié)構(gòu)、受控制、具備防護(hù)機(jī)制的公開(kāi)?！蓖跗綇?qiáng)調(diào)，“陽(yáng)光采購(gòu)”不等于“裸奔采購(gòu)”。

王平認(rèn)為，理想的透明度邊界應(yīng)遵循“三層黃金法則”。首先，要遵循公共利益優(yōu)先原則，涉及財(cái)政資金使用效能的核心數(shù)據(jù)必須公開(kāi)，如采購(gòu)預(yù)算、評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、中標(biāo)結(jié)果、合同履約驗(yàn)收?qǐng)?bào)告等。其次，要守住商業(yè)機(jī)密與國(guó)家安全的關(guān)鍵紅線，對(duì)于可能削弱市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的信息如供應(yīng)商核心技術(shù)參數(shù)、專利設(shè)計(jì)細(xì)節(jié)、成本構(gòu)成表等，應(yīng)限制公開(kāi)。最后，要實(shí)現(xiàn)過(guò)程透明與程序正義的動(dòng)態(tài)平衡，供應(yīng)商資格審查流程、質(zhì)疑投訴渠道及處理結(jié)果需絕對(duì)公開(kāi)。

在王平看來(lái)，中標(biāo)文件公開(kāi)的制度需進(jìn)行結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)。在實(shí)施路徑上，不同內(nèi)容模塊的公開(kāi)程度和操作方式各有不同。商務(wù)資質(zhì)證明需完全公開(kāi)，以掃描件形式公示；技術(shù)方案框架部分公開(kāi)，隱去核心工藝流程圖；報(bào)價(jià)明細(xì)表延遲公開(kāi)，待項(xiàng)目驗(yàn)收后解密；服務(wù)承諾條款則完全公開(kāi)，納入合同附件。此外，還需建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，如設(shè)置異議期制度，在中標(biāo)公告后預(yù)留7日質(zhì)詢期，無(wú)異議再全文公開(kāi)。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，可用技術(shù)重構(gòu)透明邊界。在區(qū)塊鏈存證應(yīng)用方面，深圳市政府采購(gòu)平臺(tái)將投標(biāo)文件哈希值上鏈，既保證信息不可篡改，又避免敏感信息過(guò)早暴露。人工智能預(yù)警系統(tǒng)也展現(xiàn)出良好效果。還可借鑒歐盟經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立“公眾—監(jiān)管機(jī)構(gòu)—投標(biāo)人”三級(jí)信息訪問(wèn)權(quán)限的分級(jí)授權(quán)訪問(wèn)制度，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)透明。

“鑒于政府采購(gòu)快速發(fā)展中積累的各種問(wèn)題，以及相關(guān)各方的呼吁，可探索在某些項(xiàng)目上就中標(biāo)文件公開(kāi)事宜先行先試，視探索的情況考慮是否推廣并逐步完善相關(guān)規(guī)定?！崩詈紝?duì)記者說(shuō)。