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陜西：破題城市管理執(zhí)法規(guī)范化，制定出臺省級統(tǒng)一裁量基準制度
為破解城市管理執(zhí)法不規(guī)范難題，近日，陜西省住房和城鄉(xiāng)建設廳制定出臺了《陜西省城市管理行政執(zhí)法裁量權基準制定和適用細則》《陜西省城市管理行政執(zhí)法裁量權基準》（以下簡稱《細則》《裁量基準》），這是全國率先在省級層面建立的系統(tǒng)全面、幅度合理、操作便利的城市管理行政執(zhí)法裁量權基準制度。此舉不僅為陜西省內(nèi)各地市統(tǒng)一城市管理行政執(zhí)法裁量幅度和標準提供了制度依據(jù)，也為在國家層面推動建立統(tǒng)一、權威、科學的城市管理行政裁量權基準制度提供了“省級實踐方案”。

行政裁量權基準是指行政機關結合本地區(qū)本部門行政管理實際，按照裁量涉及的不同事實和情節(jié)，對法律、法規(guī)、規(guī)章中的原則性規(guī)定或者具有一定彈性的裁量權限（如罰款幅度、行為時限等）進行細化量化，并向社會公布施行的具體標準，是規(guī)范行政執(zhí)法行為、防止權力濫用的重要制度保障。在城市管理行政執(zhí)法領域，雖然各地陸續(xù)建立了行政裁量權基準制度，但制定主體不明確、制定程序不規(guī)范、裁量幅度不合理、動態(tài)調(diào)整不及時等突出問題依然存在，嚴重影響了城市管理行政執(zhí)法質量和效能。

“此前我省城市管理行政裁量權基準多為設區(qū)市城市管理主管部門制定，多數(shù)行政裁量基準制定后沒有進行及時動態(tài)調(diào)整和修改，城市管理行政裁量權基準基本都集中在行政處罰領域，針對其他行政行為幾乎沒有形成裁量權基準制度?！标兾魇∽》亢统青l(xiāng)建設廳城市執(zhí)法監(jiān)督局負責同志介紹，該廳出臺《裁量基準》的核心突破在于，實現(xiàn)了從城市管理行政裁量權基準“分散規(guī)定”到“體系構建”的躍升，實現(xiàn)了城市管理行政裁量標準制度化、行為規(guī)范化、管理科學化，為各地制定城市管理行政裁量權基準提供了可復制的制度經(jīng)驗。

首先是領域全覆蓋，實現(xiàn)裁量基準“全省一盤棋”。裁量基準嚴格依據(jù)31部現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章，系統(tǒng)整合了市政設施、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、公用事業(yè)、建筑保護等城市管理領域執(zhí)法事項，針對行政處罰、行政許可、行政確認、行政征收、行政檢查、行政強制等不同行政行為類型，分別規(guī)定了相應的裁量基準制定和適用規(guī)則，首次在省級層面形成了城市管理執(zhí)法裁量權的“完整圖譜”，解決了裁量基準碎片化問題。

其次是結構分層級，確立“總則—分則”適用模式?！蛾兾魇〕鞘泄芾硇姓昧繖嗷鶞手贫ê瓦m用細則》與各項具體裁量基準，構成“總則”與“分則”的有機整體。鑒于城市管理工作的復雜性和特殊性，在原《陜西省住房城鄉(xiāng)建設行政裁量權基準制定和適用規(guī)則》的基礎上，出臺了專門的《陜西省城市管理行政執(zhí)法裁量權基準制定和適用細則》。《細則》作為裁量基準總則，系統(tǒng)規(guī)定裁量基準的制定和適用規(guī)則；各類具體基準作為分則，細化不同執(zhí)法領域及類別的裁量階次與處罰標準等問題。二者結合適用，既確保了制度體系的統(tǒng)一性和規(guī)范性，又兼顧了執(zhí)法實踐的針對性和可操作性。

最后是實現(xiàn)“多法合一”，化解法律適用沖突?！恫昧炕鶞省穼τ诿總€違法行為均列明管理依據(jù)和處罰依據(jù)，以最大程度呈現(xiàn)職權來源合法性和處罰內(nèi)容準確性。針對同一違法行為可能涉及多部不同立法層級的法律法規(guī)的情形，《裁量基準》進行了系統(tǒng)性整合和規(guī)范銜接。如下位法細化上位法時，裁量基準在下位法中體現(xiàn)，并依立法層級由高至低排列；若處罰依據(jù)發(fā)生沖突，則嚴格遵循“上位法優(yōu)于下位法”原則，將下位法合理細化有機融入，形成統(tǒng)一且合理的裁量指引，解決執(zhí)法人員的法律適用困境。

新頒布施行的《裁量基準》，在確保裁量基準系統(tǒng)性、推動裁量基準執(zhí)法全領域統(tǒng)一覆蓋的同時，力求裁量基準科學性，形成于法有據(jù)并結合實際的規(guī)范體系。通過裁量因素認定邏輯科學化，確保“同一標準用到底”。確立“行為—后果—其他因素”的遞進式裁量因素認定邏輯。通過階次精細化，確?！耙话殉咦恿康降住?。裁量基準制定過程兼具原則性和靈活性，部分行政執(zhí)法事項采用“基礎三階次（輕微、一般、嚴重）+延伸兩階次（比較嚴重、特別嚴重）”的違法程度劃分模式。通過適用范圍具體化，最大程度規(guī)范裁量結果。對行政處罰法中規(guī)定的“應當從輕或者減輕行政處罰”進行分類，明確了適用從輕和減輕的一般原則和規(guī)則等。

值得一提的是，陜西省出臺的《裁量基準》，通過“立標準”實現(xiàn)了裁量基準適用的統(tǒng)一性，同步配套形成“宣培督評”四位一體實施機制：強化政策解讀與宣傳引導，分層分類開展執(zhí)法培訓，健全日常監(jiān)督與專項檢查機制，建立閉環(huán)式評估體系，推動裁量基準精準落地、規(guī)范行使、持續(xù)優(yōu)化。

行政執(zhí)法質量直接關系法治政府建設成效，行政裁量權基準制度是提升行政執(zhí)法質量的重要制度保障?！瓣兾鹘⒔∪姓昧繖嗷鶞手贫龋荚谪瀼芈鋵嶞h中央、國務院深入推進依法行政全面建設法治政府決策部署要求，也是將規(guī)范行使行政裁量權、完善執(zhí)法程序、強化執(zhí)法監(jiān)督的制度要求落到實處。”陜西省住房和城鄉(xiāng)建設廳城市執(zhí)法監(jiān)督局負責同志介紹，此舉不僅能充分保障城市管理涉及的法律、法規(guī)、規(guī)章的有效實施，而且能更好保護市場主體和人民群眾合法權益，切實維護公平競爭市場秩序。防止城市管理行政裁量權濫用，避免行政執(zhí)法“畸輕畸重、顯失公平、該嚴不嚴、該寬不寬、類案不同罰”等問題，促進城市管理行政執(zhí)法部門牢固樹立執(zhí)法為民理念，切實提升全省城市管理行政執(zhí)法質量和效能。

下一步，陜西各地市將根據(jù)省級行政裁量權基準制度要求，依據(jù)各地市地方性法規(guī)和政府規(guī)章具體授權，在積極做好直接適用的基礎上，結合執(zhí)法實踐和社會反饋，進一步做好住建領域各類行政執(zhí)法行為裁量標準完善優(yōu)化工作，著力提升城市管理行政執(zhí)法規(guī)范性與可操作性，實現(xiàn)全省城管執(zhí)法從“管理型”向“服務型”轉變，不斷提升全省執(zhí)法公信力和社會滿意度，為全省城市高質量發(fā)展提供法治保障。

摘自　建筑雜志社公眾號　　陜西省住房和城鄉(xiāng)建設廳